Αρχή Προσφυγών, αλλά όχι Προσφύγων;

Προσοχή: ακολουθεί βαρετό νομικό κείμενο. Που όμως κρύβει για κάποιους ανθρώπους ένα ζήτημα σχεδόν ζωής και θανάτου. Κι ας μην του φαίνεται.

Ο Ν. 3907/2011 ίδρυσε στο Υπουργείο Δημοσίας Τάξεως, που τώρα κάπως αλλιώς το βαφτίσανε, την Υπηρεσία Ασύλου. Αυτή είναι η υπηρεσία η οποία εξετάζει όλα τα αιτήματα ασύλου, σύμφωνα με σχετική ευρωπαϊκή νομοθεσία (Οδηγία 115/2008). Με την νομοθεσία αυτή η σχετική αρμοδιότητα αφαιρέθηκε από την ΕΛΑΣ, όπου τα πράγματα ήταν κάπως, εμ, αντιπροσφυγικά. Δημιουργήθηκε, με τα χρήματα των μερκελιστών βεβαίως, μια αξιόλογη υποδομή, προσελήφθησαν παιδιά με μεταπτυχιακά, διατέθηκαν διερμηνείς (ακόμη και των λινγκάλα) και τα λοιπά. Μια σαφής πρόοδος.

Η αίτηση ασύλου τώρα εξετάζεται σε δύο βαθμούς. Αρχικά την κρίνει ως αποφαινόμενη αρχή ένας χειριστής (χειρίστρια συνήθως, ξέρετε τώρα). Αν απορριφθή, υπάρχει δικαίωμα προσφυγής προς την Αρχή Προσφυγών, που είναι ανεξάρτητη υπηρεσία, χωριστή από την Υπηρεσία Ασύλου. Στην Αρχή λειτουργούν κάμποσες τριμελείς επιτροπές. Η προσφυγή αυτή, για να έχη νόημα, όπως κάθε διοικητική προσφυγή, πρέπει να είναι αποτελεσματική (effective remedy κατ’ άρ. 13 της Οδηγίας) και να μην εξαντλήται σε ένα τυπικό επανέλεγχο. Ο χειριστής (πρέπει να) κρίνεται και ελέγχεται.

Μάλιστα, ο Ν. 3907/2011 χρησιμοποιεί ασυνήθιστα έντονη γλώσσα σχετικά. Στο άρ. 3 παρ. 4 αναφέρει:

Τα μέλη των Επιτροπών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους απολαμβάνουν προσωπικής ανεξαρτησίας.

Αυτό είναι σύμφωνο με το άρ. 13 της Οδηγίας, όπου απαιτείται τα μέλη των Επιτροπών να enjoy safeguards of independence, σε αντίθεση με τους χειριστές της πρωτοβάθμιας Υπηρεσίας Ασύλου. Υπόψιν ότι στο άρ. 39 της Οδηγίας 2005/85 η Επιτροπή χαρακτηρίζεται δικαστήριο (“court or tribunal”).

Στην Υπηρεσία Ασύλου προβλέφθηκε φυσικά και η ύπαρξη μιας γραμματείας. Και όπως κάθε γραμματεία, της δόθηκε και ένας διευθυντής.

Το αντικείμενο του Διευθυντή (Διευθύντριας συνήθως, ξέρετε τώρα) διαγράφεται στο άρ. 3 παρ. 5:

Στην Αρχή Προσφυγών συνιστάται γραμματεία και θέση Διευθυντή, κατηγορίας ΠΕ Διοικητικού – Οικονομικού. Ως Διευθυντής ορίζεται με απόφαση του Υπουργού Προστασίας του Πολίτη, ύστερα από δημόσια πρόσκληση ενδιαφέροντος, υπάλληλος του Δημοσίου, του ευρύτερου δημόσιου τομέα (άρθρο 2 του ν. 3861/2010, ΦΕΚ 112 Α’) ή Ν.Π.Δ.Δ., κατά προτίμηση με διοικητική εμπειρία. Ο Διευθυντής μετατάσσεται ή μεταφέρεται ή αποσπάται στην Αρχή Προσφυγών σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις. Ο Διευθυντής προΐσταται της Γραμματείας της Αρχής και μεριμνά για τη διευκόλυνση του έργου των Επιτροπών.

Ένας δημόσιος υπάλληλος γραφειοκράτορας και σφραγιδόσαυρος δηλαδή, με αποστολή να διευκολύνει την ζωή των επιτροπών που κρίνουν επί των προσφυγών.

Ωραία όλα ως εδώ λοιπόν.

Εις εκτέλεσιν του Ν. 3907/2011 εκδόθηκε το αναπόφευκτο προεδρικό διάταγμα, που το λένε π.δ. 113/2013.

Στο διάταγμα αυτό τα πράγματα είναι λίγο διαφορετικά. Ο γραμματειάρχης Διευθυντής αίφνης αποκτά, καθ’ υπέρβασιν της νομοθετικής εξουσιοδότησης, και αποφασιστικές αρμοδιότητες: κρίνει εκείνος ας πούμε, ένας δημόσιος υπάλληλος με το συμπάθιο, το εκπρόθεσμο των προσφυγών (άρ. 25 παρ. 5). Ακόμη και πολύ σημαντικές διευθυντικές αρμοδιότητες: κατανέμει τις προσφυγές στους εισηγητές (άρ. 26 παρ. 2) και συντάσσει την ημερήσια διάταξη (άρ. 26 παρ. 3). Από προϊστάμενος της Γραμματείας έγινε τώρα μάλλον προϊστάμενος της Εισαγγελίας.

Τέλος πάντων, δε βαριέσαι. Αλλά έχει κι άλλο ακόμα:

Το άρ. 26 παρ. 4 του π.δ. προβλέπει:

Η διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής Προσφυγών είναι έγγραφη και η εξέταση των προσφυγών διενεργείται με βάση τα στοιχεία του φακέλου. Η Επιτροπή Προσφυγών δύναται να καλέσει τον προσφεύγοντα σε προφορική ακρόαση, κατόπιν σχετικής εισήγησης από τον εισηγητή, όταν γεννώνται αμφιβολίες για την πληρότητα της συνέντευξης του προσφεύγοντος που πραγματοποιήθηκε πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης ή ο προσφεύγων υπέβαλε σοβαρά νέα στοιχεία ή η υπόθεση είναι ιδιαίτερα περίπλοκη.

Εδώ λοιπόν η πράξη δημιούργησε το εξής πρόβλημα:

Είσαι δικηγόρος, μαχίμι άγριο, έκανες την αίτηση στην Υπηρεσία Ασύλου σε πρώτο βαθμό, σου απορρίφθηκε. Δεν πτοείσαι, προσφεύγεις στην Αρχή Προσφυγών, με νέο υπόμνημα, νέα στοιχεία. Και φυσικά με αίτηση για νέα συνέντευξη, γιατί το πρόσωπο είναι πάντα σπαθί.

Οι επιτροπές, επιδιώκοντας να κάνουν καλά την δουλειά τους και να είναι ουσιαστικές και αποτελεσματικές, ήθελαν να (μπορούν να) καλούν τον προσφεύγοντα σε (νέα) προφορική συνέντευξη ενώπιόν τους. Δεν αρκούνταν δηλαδή στην συνέντευξη του πρώτου βαθμού ούτε περιωρίζονταν να μορφώσουν την κρίση τους από τον ξηρό φάκελλο της αίτησης. Αντιθέτως, προέκριναν πολλές φορές την ζωντανή διαδικασία: ήθελαν να δουν τον προσφεύγοντα, για να κρίνουν την αξιοπιστία του. Έγγραφη μεν η διαδικασία, αλλά, όταν θα έκριναν ότι συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του νόμου (“αμφιβολίες για την πληρότητα της συνέντευξης”, “σοβαρά νέα στοιχεία”, “ιδιαίτερα περίπλοκη υπόθεση”), και προφορική.

Η σχετική πρόσκληση όμως κατά νόμον γίνεται “κατόπιν σχετικής εισήγησης” του εισηγητή. Τι σήμαινε αυτό άραγε; Σήμαινε τάχα ότι η πρόσκληση μπορούσε να γίνη μόνο αν υπήρχε θετική εισήγηση; Αν όμως η εισήγηση ήταν αρνητική; Ακόμη περισσότερο, αν δεν υπήρχε καθόλου εισήγηση; Ή μήπως το νόημα είναι ότι η πρωτοβουλία μπορεί να προέλθη και από την Επιτροπή, αλλά, προκειμένου να αποφασίση, απαιτείται να ακουστή και ο εισηγητής;

Συνέβη το λοιπόν να αναβληθή η εκδίκαση υποθέσεων προσφυγών, προκειμένου να κληθή για συνέντευξη ο αιτών, όπως το είχε ζητήσει στην προσφυγή του και όπως έκρινε η Επιτροπή ότι έπρεπε να συμβή. Χωρίς σχετική εισήγηση. Και η απόφαση διαβιβάστηκε στην γραμματεία για εκτέλεση.

Αμ δε.

Ο Διευθυντής (διευθυντής της γραμματείας πάντα, που αποστολή του κατά νόμον είναι να διευκολύνη το έργο των επιτροπών και παρεμπιπτόντως, λέω εγώ τώρα, να προασπίζεται και το δικαίωμα των αιτούντων σε μια ουσιαστική δευτεροβάθμια εξέταση του αιτήματός τους), με τον αέρα των νεόκοπων υπερεξουσιών του, αρνήθηκε να εκτελέση, ήτοι να προσκαλέση τον αιτούντα, όπως του είχε παραγγείλει το μόνο αποφασιστικό όργανο, ήτοι η Επιτροπή.

Δηλαδή ήθελε ο γαμπρός αιτητής, ήθελε και η νύφη επιτροπή, αλλά δεν ήθελε η πεθερά.

Αντ’ αυτού, ρουφιάνεψε υπέβαλε ερώτημα στο ΝΣΚ, ερωτώντας τι δέον γενέσθαι. Η ουσία του πράγματος είναι ότι η διοίκηση θεώρησε εαυτή θιγείσα από τα καινά δαιμόνια που εισήχθησαν στην υπηρεσία. Οι νέοι άνθρωποι που στελεχώνουν τις επιτροπές, εξειδικευμένοι στο αντικείμενο και με διάθεση ανανεωτική και όχι διεκπεραιωτική, τάραξαν τους κύκλους των παλιών. Το ΝΣΚ, για πολλοστή φορά, πήρε το μέρος της δημοσιοϋπαλληλίας, παραβλέποντας τις ανώτερες αρχές που διακυβεύονται εν προκειμένω.

Τι είπε λοιπόν το ΝΣΚ; [που έχει και δικό του άρθρο στο Σύνταγμα, ποτέ δεν το ξεχνάμε αυτό!]

ΤΟ ΝΣΚ εξέδωσε την υπ’ αριθμ. 339/2013 γνωμοδότησή του (Εισηγητής Παντ. Παπαδάκης), που έγινε δεκτή από τον προϊστάμενο Υπουργό Δένδια. Σε αυτήν λέει διάφορα αξιοπερίεργα.

Το ΝΣΚ προβάλλει κυρίως το επιχείρημα ότι, υπό την αντίθετη άποψη, δηλαδή

στην nερίπτωση noυ ήθελε θεωρηθεί ότι μnoρεί η Επιτροπή vα καλέσει τον προσφεύγοντα σε ακρόαση ενώπιόν της, χωρίς ο εισηγητής να έχει εισηγηθεί σχετικά, παρά τη σχετική ρητή επιταγή της ως άνω ειδικής διατάξεως, τότε η Επιτροπή θα μπορούσε να μετατρέπει κατά το δοκούν την ενώπιόν της έγγραφη διαδικασία σε προφορική και κάτι τέτοιο θα ήταν αντίθετο στη ratio της ως άνω διατάξεως, που θέτει ως κανόνα την έγγραφη και βάσει των ήδη συλλεχθέντων στοιχείων και του ήδη σχηματισμένου διοικητικού φακέλλου εξέταση της υποθέσεως σε δεύτερο διοικητικό βαθμό και όχι την επανεξέταση της υποθέσεως διά της επαναλήψεως της δευτεροβάθμιας διαδικασίας.

Η σκέψη αυτή δεν ευσταθεί κατά το ότι η δυνατότητα αναίρεσης του εγγράφου χαρακτήρα της διαδικασίας δεν αποτελεί εφεύρημα ή πρωτοβουλία των επιτροπών, αλλά προβλέπεται ήδη στο προεδρικό διάταγμα. Καταντά όμως διαστρεβλωτική όταν διατυπώνει τον ισχυρισμό ότι δήθεν η έγγραφη διαδικασία θα μετατρεπόταν σε προφορική “κατά το δοκούν”, παραβλέποντας ότι το π.δ. προβλέπει με (σχετική) σαφήνεια τις περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται (καλύτερα: επιβάλλεται!) η μετατροπή αυτή. Να τις ξαναθυμίσουμε: “αμφιβολίες για την πληρότητα της συνέντευξης”, “σοβαρά νέα στοιχεία”, “ιδιαίτερα περίπλοκη υπόθεση”.

Άλλωστε, η εισήγηση δεν είναι ποτέ υποχρεωτική ούτε φυσικά και δεσμευτική. Όπως ακριβώς η Επιτροπή δικαιούται να μην ακολουθήση την εισήγηση επί της ουσίας, δηλαδή την χορήγηση ασύλου ή όχι, πολλώ δε μάλλον δεν δεσμεύεται από την εισήγηση επί του θέματος της συνέντευξης. Μόνος αρμόδιος να κρίνη αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του νόμου για την συνέντευξη είναι προφανώς εκείνος που αποφασίζει και επί της ουσίας (αφού η συνέντευξη για να διευκρινιστή η ουσία γίνεται!).

Πολλώ δε μάλλον που ο εισηγητής δεν είναι μέλος της επιτροπής. Πολλώ δε μάλλον που ο εισηγητής είναι δημόσιος υπάλληλος, χωρίς τα εχέγγυα ανεξαρτησίας που απαιτεί ο νόμος (κι ας τον αποκαλή “εμπειρογνώμονα-εισηγητή”, με “ειδικά προσόντα” και “επαγγελματικές γνώσεις”, “ευρείες αρμοδιότητες” και “ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο”). Πολλώ δε μάλλον που ο εισηγητής, ως δημόσιος υπάλληλος, υπάγεται ιεραρχικά στον Διευθυντή της Γραμματείας (αυτόν που προκάλεσε την γνωμοδότηση του ΝΣΚ, επειδή οι Επιτροπές δεν παίζανε τον εισηγητή του, το πιάσατε έτσι;).

Η Επιτροπή συνεπώς αποφασίζει κατά ΝΣΚ για τα πάντα και κυρίως για το αν θα δοθή άσυλο ή όχι, δεν αποφασίζει όμως για το αναγκαίο ή μη της συνέντευξης. Αντ’ αυτής αποφασίζει (“εισηγείται”) ένας δημόσιος υπάλληλος.

Συνεχίζοντας το ΝΣΚ, επικαλείται επίσης την εξής σκέψη:

[το εδώ υποστηριζόμενο] θα ήταν αντίθετο και στην ρητή επιταγή που ο κοινοτικός νομοθέτης θέτει στο άρ. 23 της Οδηγίας, σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη πρέπει, πέραν της ενδελεχούς εξετάσεως των αιτήσεων ασύλου, νε αξασφαλίζουν και την ταχύτερη δυνατή ολοκλήρωση της διαδικασίας.

Η αρχή της ταχείας διεξαγωγής κάθε διοικητικής υπόθεσης είναι φυσικά πολύ σπουδαία. Όχι βέβαια σπουδαιότερη από την ορθή διεξαγωγή της, όπως είναι προφανές. Εκτός όμως από την επιφύλαξη της ουσιαστικής ορθότητας, η γνωμοδότηση παραγνωρίζει ότι η αρχή της ταχείας διεκπεραίωσης ωφελεί πρώτα και κύρια τον ίδιο τον αιτούντα. Πράγματι, η ταχύτητα στην διευκρίνιση του νομικού καθεστώτος του σε ένα τόσο ουσιώδες ζήτημα για την ζωή του τίθεται ως στόχος προς το δικό του συμφέρον (και όχι προς το συμφέρον της διαχείρισης από την γραφειοκρατία χ αριθμών αιτήσεων σε ψ μήνες με τα ω ποσοστά απόρριψης). Από την στιγμή όμως που ταχύτητα και ορθότητα εξυπηρετούν πρωτίστως τον αιτούντα, εύλογο είναι να βαρύνη περισσότερο πώς τις ιεραρχεί ο ίδιος, αλλά και η Επιτροπή που κρίνει την προσφυγή του. Ζητούμενο δεν είναι η ταχεία, πλην ορθή διεκπεραίωση, αλλά η ορθή, πλην ταχεία διεκπεραίωση.

Και ας μην φανταστή κανείς ότι πίσω από όλα αυτά κρύβεται η γνωστή παρελκυστική τακτική των δικηγόρων. Οι προθεσμίες που προβλέπονται είναι ταχύτατες και γενικά τηρούνται: τα πρακτικά είναι έτοιμα επιτόπου και η απόφαση εκδίδεται μέσα σε ένα μήνα (ή σε δύο, αν γίνη τελικά η ρημάδα η συνέντευξη). Εντός εξαμήνου όλη η διαδικασία έχει τελεσιδικήσει σε πρώτο και δεύτερο βαθμό. Με άλλα λόγια, θυσιάζεται πολλή δικαιοσύνη της ατομικής περίπτωσης χωρίς καν κάποια σοβαρή ωφέλεια σε ταχύτητα.

Κατ’ ουσίαν η γνωμοδότηση του ΝΣΚ και η πρακτική της διοίκησης την οποία έρχεται να δικαιώση στερεί τις επιτροπές προσφυγών από την εξουσία τους να κρίνουν πλήρως επί της υποθέσεως και να εξαντλήσουν έτσι την δικαιοδοσία τους, υποχρεώνοντάς τις να κρίνουν βάσει όσων στοιχείων ευαρεστείται να θέση υπόψιν τους η διοίκηση και όχι όσων κρίνουν οι ίδιες αναγκαίο. Με τον τρόπο αυτό όμως δεν πρόκειται πλέον για ένα “αποτελεσματικό” δεύτερο βαθμό εξέτασης, αλλά για μια ακόμη γραφειοκρατική διαδικασία.

Το θέμα εδώ δεν είναι οι νομικές περικοκλάδες. Είναι το δικαίωμα του αιτητή ασύλου σε εύδικη δευτεροβάθμια διαδικασία, σε μια πλήρη, λεπτομερή και πολύπλευρη επανεξέταση της αίτησής του από ένα οιονεί δικαιοδοτικό όργανο. Εδώ είναι προφανές ότι η κρίση περί το πόσο πλήρης, λεπτομερής και πολύπλευρη πρέπει να είναι αυτή η δεύτερη εξέταση ανήκει στο αποφασιστικό όργανο και σε κανένα άλλο. Κατ’ αναλογίαν, ακόμη και αν ο Εισαγγελέας έχει την εξουσία να αποφασίση ποιους μάρτυρες θα κλητεύση στο ακροατήριο, το δικάζον δικαστήριο έχει πάντα την εξουσία να αποφασίση αν θα καλέση και κάποιον άλλο, αναβάλλοντας την συζήτηση της υπόθεσης.

Αποτέλεσμα;

Κάτι που άρχισε καλά, με όρεξη, νέους ανθρώπους και διάθεση για προσφορά, αποτελματώνεται στην γραφειοκρατία.

Μια Αρχή Προσφυγών χωρίς Πρόσφυγες.