Μικρή εμπειρική έρευνα περί της λεπτής τέχνης του νομοθετείν, μέρος Γ

Μετά το πρώτο και το δεύτερο μέρος της μικρής εμπειρικής μου έρευνας και έχοντας τώρα ένα αρκετά μεγάλο εμπειρικό δείγμα, μιας δεκαπενταετίας περίπου, μπορούμε να αποτολμήσουμε κάποια σχόλια σχετικά με την νομοθετική παραγωγή της Βουλής μας:

Το ποσοστό των διεθνών συμβάσεων είναι συγκλονιστικά μεγάλο.

Οι διεθνείς συμβάσεις είναι βασικά δύο ειδών: διμερείς ή πολυμερείς.

Οι διμερείς, όπως είναι προφανές από το όνομά τους, αναφέρονται σε σύμβαση μεταξύ δύο κρατών, της Ελλάδας αφενός και κάποιας άλλης χώρας, συνήθως ευρωπαϊκής, βορειοαμερικανικής ή μεσογειακής αφετέρου (οι πιο εξωτικές χώρες που συνάντησα ήταν η Ουγκάντα με τον Ν. 2852/2000 και κάτι φορολογικοί παράδεισοι της Καραϊβικής, τύπου Νήσων Καϋμάν). Οι συμβάσεις αυτές καλύπτουν ένα πλήθος θεμάτων, από συνδρομή σε ποινικές υποθέσεις μέχρι αεροπορικές μεταφορές μέχρι περιβαλλοντικές καταστροφές μέχρι πολιτιστικές ανταλλαγές μέχρι αποφυγή διπλής φορολογίας μέχρι δικαστική συνδρομή και ό,τι άλλο. Με λίγα λόγια, είναι φρικτά και βαρετά γραφειοκρατικά κείμενα της υπαλληλίας του ΥπΕξ, που δεν αφορούν απολύτως κανένα (πλην κάποιων εξαιρέσεων, όπως ο Ν. 3558/2007 για τον μακαρίτη αγωγό Πύργου-Αλεξανδρούπολης). Σπανιώτερα, έχουν ευρύτερη πολιτική σημασία, όταν σηματοδοτούν μια νέα περιφερειακή συμμαχία, όπως ο Ν. 3786/2009 για την οικονομική και τεχνολογική συνεργασία με το Κατάρ.

Ελάχιστα καλύτερα είναι τα πράγματα με τις πολυμερείς συμβάσεις, συνήθως στο πλαίσιο του ΟΗΕ ή κάποιου από τους θυγατρικούς οργανισμούς του, π.χ. Γιούνισεφ (αλλά και άλλων, του Συμβουλίου της Ευρώπης ή του ΝΑΤΟ π.χ.). Ενίοτε παρουσιάζονται εδώ συμβάσεις με κάποιο πραγματικό διακύβευμα και ευρύτερη νομική σημασία, με πολιτικές προεκτάσεις ή ηθικό προβληματισμό, όπως το Καταστατικό του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου (Ν. 3003/2002), το Πρωτόκολλο του Κιότου (Ν. 3017/2002), η Σύμβαση κατά της φαρμακοδιέγερσης (Ν. 3516/2006) ή η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για θέματα αστικού δικαίου περί διαφθοράς (Ν. 2957/2001).

Μερικά παραδείγματα για να συλλάβετε το μέγεθος της βαρεμάρας:

N. 2826/2000 Κύρωση της Συμφωνίας μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και του Ανώτατου Στρατηγείου Συμμαχικών Δυνάμεων Ευρώπης (SHAPE) για τους ειδικούς όρους που θα διέπουν την εγκατάσταση και λειτουργία Διεθνών Στρατηγείων στην Ελληνική Επικράτεια.

Ν. 2855/2000 Κύρωση της Συμφωνίας μεταξύ της Κυβέρνησης της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Κυβέρνησης της Δημοκρατίας της Αλβανίας για την κατασκευή νέας διασυνοριακής (οδικής) γέφυρας μεταξύ των δύο χωρών στην περιοχή του συνοριακού φυλακίου Μερτζάνι – Τρι Ουράτ.

Ν. 3112/2003 Κύρωση του Μνημονίου Συνεργασίας μεταξύ της Διπλωματικής Ακαδημίας του Υπουργείου Εξωτερικών της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Διπλωματικής Ακαδημίας του Υπουργείου Εξωτερικών της Ρωσικής Ομοσπονδίας.

Ν. 3447/2006 Κύρωση της Σύμβασης της Στοκχόλμης για τους Έμμονους Οργανικούς Ρύπους (Persistent Organic Pollutants − POPs).

Ν. 3602/2007 Κύρωση της Συμφωνίας Συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των Κρατών − Μελών της αφ’ ενός, και της Δημοκρατίας της Κορέας, αφ’ ετέρου, για ένα μη στρατιωτικό Παγκόσμιο Δορυφορικό Σύστημα Πλοήγησης (GNSS).

Ν. 3715/2008 Κύρωση του Μνημονίου Κατανόησης για συνεργασία στον τομέα του τουρισμού μεταξύ του Υπουργείου Τουρισμού της Ελληνικής Δημοκρατίας και του Υπουργείου Οικονομίας της Δημοκρατίας της Σλοβενίας.

Ν. 4016/2011 Κύρωση της Συμφωνίας μεταξύ της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Κυβερνήσεως της Σοσιαλιστικής Δημοκρατίας του Βιετνάμ για την προώθηση και αμοιβαία προστασία των επενδύσεων.

Ν. 4268/2014 Κύρωση της Διεθνούς Σύμβασης για την προστασία όλων των προσώπων από αναγκαστική εξαφάνιση και προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας και άλλες διατάξεις.

Η ψήφισή τους από την Βουλή είναι μεν απαραίτητη για να τους προσδώση διά τυπικού νόμου την αυξημένη, υπερνομοθετική τυπική ισχύ του άρ. 28 παρ. 1 Σ, παραμένει όμως κοινοβουλευτική αγγαρεία.

Ορίζει λοιπόν το άρ. 28 παρ. 1 Σ:

Οι γενικά παραδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου, καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις, από την επικύρωσή τους με νόμο και τη θέση τους σε ισχύ σύμφωνα με τους όρους καθεμιάς, αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου. Η εφαρμογή των κανόνων του διεθνούς δικαίου και των διεθνών συμβάσεων στους αλλοδαπούς τελεί πάντοτε υπό τον όρο της αμοιβαιότητας.

Αυτή, κι ας μην της φαίνεται, είναι μια από τις πιο ανοιχτόμυαλες και προοδευτικές διατάξεις του Συντάγματός μας. Υπάρχουν κράτη που ακόμη, εν έτει 2015, μηρυκάζουν φλυαρίες περί parliamentary sovereignty (Mortensen vs Peters: καταδίκη δήθεν λαθραλιέως για αλιεία σε διεθνή ύδατα!). Νομοτεχνικά όμως η εισδοχή τους στην ελληνική έννομη τάξη πρέπει αναπόφευκτα να γίνη με κάποιο νομικό όχημα και ως τέτοιο επελέγη το προφανές, ο τυπικός νόμος. Αυτό δημιούργησε δύο προβλήματα, ένα δογματικό (: πώς είναι δυνατόν ένας τυπικός νόμος να έχη ανώτερη τυπική ισχύ από άλλους τυπικούς νόμους;) και ένα πρακτικό: ότι η Βουλή ασχολείται με σαχλαμάρες.

Το πρόβλημα με τις διεθνείς συμβάσεις είναι ότι πρόκειται για νομοθετήματα του τύπου ή όλα ή τίποτα. Το κείμενό τους δηλαδή είναι δεδομένο, δεν χωρούν τροποποιήσεις, τροπολογίες, κοινοβουλευτική διαπραγμάτευση, αλλαγές της τελευταίας στιγμής. Δεν γίνεται παιχνίδι.

Να δούμε και μερικά στατιστικά:

[Παρατηρήστε την κάμψη της νομοθέτησης σε εκλογικές χρονιές, όπως το 2004, το 2009 ή το 2012]

Από τον πίνακα προκύπτει ότι το ποσοστό των διεθνών συμβάσεων κυμαίνεται από 26% το 2010 έως 63% (!) το 2009, ενώ ο μέσος όρος τους διαμορφώνεται στο 49,77%. Διαχρονικά συνεπώς, η μισή νομοθετική μας παραγωγή αναλώνεται στην κύρωση διεθνών συμβάσεων.

Αν αφαιρεθούν όμως όλα αυτά τα νομοθετικά σκουπιδάκια, τελικά η νομοθετική μας παραγωγή αναδεικνύεται κάθε άλλο παρά υπερπαραγωγή. Για παράδειγμα, αν εξετάσουμε μια μέση μη εκλογική χρονιά, όπως το 2008, έχουμε:

Από τους 103 νόμους της χρονιάς εκείνης (που είναι και ο νομοπαραγωγικός μέσος όρος της 15ετίας 2000-2014) οι 50 ήταν διεθνείς συμβάσεις. Άλλοι 3 ήταν η δέσμη προϋπολογισμού/απολογισμού/ισολογισμού. Από τους υπόλοιπους 50 νόμους, είχαμε 4 που αφορούσαν το ευρωπαϊκό δίκαιο (μεταξύ των οποίων και ο πολύ σημαντικός Ν. 3671/2008, που κύρωσε την Συνθήκη της Λισαβόνας) και άλλους 4 που αφορούσαν επικύρωση συμβάσεων του Δημοσίου (πολύ σημαντικοι και αυτοί, οικονομικά και πολιτικά). Άρα, οι “πραγματικοί” νόμοι ανήλθαν σε 42, μια όχι αμελητέα ποσότητα προφανώς, αλλά κάθε άλλο παρά πληθωριστική. Επί συνόλου 103 τυπικών νόμων εκείνης της χρονιάς, ήτοι 6 φορές στις 10 η Βουλή καλείτο να ψηφίση χωρίς την εξουσία διαμόρφωσης του περιεχομένου των νομοθετημάτων.

Και αυτό εμένα με προβληματίζει. Διότι, τι Βουλή είναι αυτή που δεν της επιτρέπεται να βουλεύεται;